Las Administraciones Públicas pueden imponer sanciones correspondientes a infracciones de menor gravedad cuando así lo exijan las circunstancias

La sentencia núm. 710/2025, de 5 de junio, (ECLI:ES:TS:2025:2596), dictada en el recurso de casación 2014/2023, interpreta con carácter vinculante el artículo 29.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, consolidando una lectura garantista y sustancial del principio de proporcionalidad en materia sancionadora.

Más allá del límite mínimo: una nueva vía para la ponderación real

Hasta ahora, la práctica administrativa y buena parte de la doctrina habían interpretado que el artículo 29.4 de la Ley 40/2015 solo permitía aplicar sanciones dentro del intervalo sancionador correspondiente al tipo infractor declarado: por ejemplo, en caso de infracción grave, imponer la sanción en su tramo mínimo (pero nunca una sanción reservada a infracciones leves).

El Tribunal Supremo rompe con esta interpretación y afirma que esa lectura vaciaría de contenido el precepto. Si la Administración ya puede imponer el mínimo de una infracción grave sin necesidad de habilitación expresa, ¿para qué el legislador incluiría un precepto en el que permitiese “imponer la sanción en el grado inferior”?

La respuesta es clara: el “grado inferior” no es un tramo dentro del mismo tipo, sino el régimen sancionador previsto para la infracción inmediatamente menos grave. Así lo acredita no solo una interpretación literal y sistemática del artículo 29.4, sino también el análisis de su función en el conjunto del ordenamiento.

Un principio estructural: la proporcionalidad como límite material a la potestad sancionadora

El Tribunal Supremo recuerda que la proporcionalidad en materia sancionadora no es un principio meramente orientativo, sino una exigencia con valor constitucional (art. 25.1 CE), reforzada por el artículo 9.3 CE y por la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del TEDH. En palabras del propio fallo:

“La imposición de sanciones debe respetar un equilibrio justo entre la gravedad del hecho infractor y la intensidad de la respuesta punitiva, de forma que la intervención administrativa no incurra en un exceso arbitrario.”

Y añade que cuando la sanción predeterminada legalmente para una infracción grave resulta objetivamente desproporcionada, el ordenamiento habilita expresamente a la Administración —y a los órganos judiciales— para aplicar la sanción prevista para una infracción leve, siempre que exista una motivación reforzada y una justificación completa de las circunstancias concurrentes.

El precedente judicial: de 100.001 € a 10.000 € en aplicación del artículo 29.4

En el caso resuelto, se había impuesto una multa de 100.001 euros, mínima para una infracción grave según la normativa sectorial. Sin embargo, el órgano judicial consideró que concurrían numerosas circunstancias atenuantes: ausencia de daño, regularización voluntaria, falta de dolo, e iniciativa del propio interesado. La Sala concluyó que la sanción aplicable no debía respetar el mínimo del tipo grave, sino ajustarse al marco sancionador de una infracción leve, y la fijó en 10.000 euros.

¿Se vulnera el principio de legalidad?

Rotundamente no. El Tribunal Supremo desmonta el argumento de que esta interpretación viole el principio de legalidad o de tipicidad. La propia Ley 40/2015 habilita esta modulación en el artículo 29.4, y exige una motivación específica que garantice la legalidad del acto administrativo.

Es más, esta interpretación es la única compatible con un modelo de potestad sancionadora respetuoso con la equidad, la justicia material y los derechos fundamentales.

Efectos prácticos: un cambio de paradigma en la graduación de sanciones

A partir de esta sentencia, se consolida la posibilidad de que:

• Las Administraciones impongan sanciones correspondientes a infracciones menos graves cuando el caso lo justifique.

• Los tribunales revisen la proporcionalidad de la sanción con plenitud y la ajusten incluso más allá de las sanciones correspondientes a la clasificación de la infracción.

• Los ciudadanos cuenten con un nuevo instrumento de defensa frente a sanciones excesivas o rígidas.

Las Administraciones deberán replantearse sus criterios de graduación y abandonar el automatismo en la aplicación de cuantías mínimas. La motivación se vuelve esencial, y la proporcionalidad, irrenunciable.

En Clibup ayudamos a nuestros clientes a cuestionar sanciones desproporcionadas. Esta sentencia del Tribunal Supremo refuerza nuestra estrategia jurídica: no basta con que una sanción sea legal, también debe ser proporcional.